Olli Savela

Kirjoittaja on Hyvinkään kaupunginvaltuutettu ja Tilastokeskuksen yliaktuaari

Kuntien palveluiden turvaaminen edellyttää ennen kaikkea vastausta kysymykseen: mistä rahat ? Pitkällä tähtäyksellä kuntien tulojen ja menojen tulee vastata toisiaan. Väliaikaisesti kunnat voivat tietysti velkaantua ja niin ne ovat joutuneetkin tekemään. Velkaantuminen voi tälläkin hetkellä olla viisasta, koska korkotaso on varsin alhainen.

Kuntien ja kuntayhtymien tuloista suunnilleen puolet on erilaisia verotuloja: kunnallisveroa, yhteisöveroa ja kiinteistöveroa. Valtionosuudet ovat enää 16 prosenttia tuloista. Erilaiset toimintatulot kuten myyntitulot ja maksut tuovat neljäsosan kuntien ja kuntayhtymien tuloista.

Tuloista vain pieni osa on sellaisia, joihin kunta voi itse vaikuttaa. Kunta voi itse päättää kunnallisveroprosentista, mutta ei esimerkiksi kunnallisverotuksen vähennyksistä tai muista veroperusteista. Samoin kiinteistöverosta kunta voi päättää vain lain määräämän vaihteluvälin sisällä. Myös erilaisissa maksuissa tulee noudattaa kohtuullisesti kustannusvastaavuutta.

Valtio päättää kuntien taloudesta

Valtio sääntelee entistä tarkemmin kuntien taloutta. Hallitusten linjana on jatkuvasti ollut kuntien menojen rajoittaminen. 1970- ja 80-luvuilla tämä tapahtui ns. järjestelyasiakirjojen avulla, joissa kuntien keskusjärjestöt ja valtiovalta sopivat kuntien menojen vuotuisista kasvuprosenteista. 1990-luvulta alkaen hallitukset ovat entistä suoremmin puuttuneet kuntien talouteen ennen kaikkea leikkaamalla valtionosuuksia ja kaventamalla kuntien verotuloja. Tätä on perusteltu erityisesti Euroopan talous- ja rahaliittoon Emuun valmistautumisella ja sen tiukkojen jäsenehtojen täyttämisellä. Samalla tavalla kuntien menojen rajoittamista perustellaan edelleenkin.

Vielä 1980-luvulla kuntien verotulot ja valtionosuudet kohosivat kohtuullisesti, yhteen laskien reaalisesti lähes 50 prosenttia vuodesta 1980 vuoteen 1990. Käänne tapahtui 90-luvun alussa. Kuntien verotulot ja valtionosuudet laskivat useana vuonna ja vaikka verotulot ovat sittemmin nousseet, ovat kuntien yhteenlasketut verotulot ja valtionosuudet edelleen vuosina 2003 ja 2004 Kuntaliiton laskelmien mukaan reaalisesti melko tarkkaan samalla tasolla kuin vuonna 1990. Samaan aikaan tarve kuntien palveluiden lisäämiselle on kasvanut merkittävästi muun muassa väestön ikääntymisen takia.

Kuntaliiton mukaan (Kuntalehdessä 3/2000 julkaistu taulukko) valtion toimenpiteet 90-luvulla heikensivät kuntien taloutta yhteensä 26 miljardia markkaa (4,4 miljardia euroa) vuositasolla. Tämä tarkoittaa, että ilman Ahon ja Lipposen hallitusten toimia 90-luvulla kuntien tulot olisivat vuonna 2000 olleet 4,4 miljardia euroa suuremmat kuin ne olivat. Summan suuruudesta saa paremman kuvan, kun muistaa, että se on 840 euroa jokaista kuntalaista kohti ja vastaa noin viidesosaa kuntien tuloista.

Eniten kuntien tuloja on heikennetty leikkaamalla valtionosuuksia, yhteensä 17 miljardia markkaa (2,9 miljardia euroa) vuositasolla. Itse asiassa valtionosuuksia on leikattu enemmänkin, mutta osa leikkauksista on korvattu kunnille jollakin tavalla. Toinen suosittu tapa vähentää kuntien tuloja on ollut kunnallisverotuksen ansiotulovähennyksen korottaminen. Myös kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta on alennettu. Kun kuntien osuus yhteisöveron tuotosta alun perin vuonna 1993 oli 44,8 prosenttia, oli osuutta vuonna 2001 laskettu jo 35,29 prosenttiin. Vuonna 2002 kuntien osuutta laskettiin 23,22 prosenttiin, minkä arvioitiin vastanneen sitä hyötyä, minkä kunnat saivat, kun niiltä ei vuodesta 2002 alkaen enää peritä takaisin arvonlisäveron palautuksia.

Myöskään 2000-luvun alkuvuodet eivät ole olleet kunnille kulta-aikaa. Vaikka valtionosuuksia on hieman nostettu, ei niihin tehty vuosina 2001 - 2003 täysimääräisiä indeksikorotuksia vaan ne puolitettiin. Vuonna 2004 indeksikorotuksista maksetaan kunnille ¾. Kunnat menettävät tämän takia 32 miljoonaa euroa. Yhteensä vuosien 2001 – 2004 indeksikorotusten leikkaukset vähentävät kuntien tuloja Kuntaliiton mukaan vuonna 2004 jo 236 miljoonaa euroa verrattuna siihen, että indeksikorotukset olisi maksettu täysimääräisinä.

Kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta alennettiin vuonna 2003 edelleen 19,75 prosenttiin eikä kunnallisverotuksen ansiotulovähennyksen korotuksen aiheuttamaa verotulojen menetystä korvattu kunnille. Vuonna 2004 ansiotulovähennyksen ja tulonhankkimisvähennyksen korotusten aiheuttamat verotulojen menetykset on luvattu korvata kunnille korottamalla valtionosuuksia, mutta tämä ei välttämättä toteudu joka kunnassa.

Vaikka hallitus väittää vuoden 2004 budjetin olevan kuntatalouden kannalta ”neutraali”, näin ei ole. Kuntaliitto arvioi verkkosivuillaan kuntien menetyksen olevan 84 – 184 miljoonaa euroa laskentatavasta riippuen. Sosiaali- ja terveydenhuoltoon aitoa lisärahaa tulee 126 miljoonaa euroa, kun veromenetysten kompensointia ei lueta mukaan. Samaan aikaan Kuntaliitto arvioi kustannustason nousun aiheuttavan 266 miljoonan euron lisämenot, joten kuntien rahoitettavaksi jää 140 miljoonaa euroa. Sosiaali- ja terveydenhuollon ”lisäraha” menee lähes kokonaan kansallisen terveyshankkeen toteuttamiseen. Terveyshankkeen julkistamisen yhteydessä todettiin sen edellyttävän ainakin 700 miljoonaa euroa lisärahaa vuositasolla.

Kuntatalous on tasapainossa, jos vuosikate eli juoksevien tulojen ja menojen erotus ylittää nettoinvestoinnit. Sisäasiainministeriö ennusti kesäkuussa, että koko maan tasolla kuntatalous jää alijäämäiseksi vuosina 2003 – 2005 ja kunnat velkaantuvat. Kaikkein huonoimmassa asemassa ovat ne kunnat, joissa vuosikatekin on negatiivinen eli käyttömenoihinkin joudutaan ottamaan velkaa. Näiden kuntien määrän arvioidaan kasvavan lähes 110 kuntaan vuonna 2005. Myös Kuntaliitto on todennut kuntien talouden pysyvän edelleen alijäämäisenä.

Kuntien itsehallinto olematonta

Kuntien taloudellisen liikkumavaran katoaminen on merkinnyt samalla kunnallisen itsehallinnon romuttumista. Hallintotieteen tohtori Kauko Heuru, entinen Kuopion ja Huittisten kaupunginjohtaja, arvioi tutkimuksessaan, ettei kunnilla ole Suomessa todellista määräysvaltaa oman taloutensa osalta. Helsingin Sanomat uutisoi 14.11.2002:

”Taloudellisesti vahvoissakin kunnissa itsenäinen vallankäyttö rajoittuu vain kymmenen prosentin paikkeille... Heuru laskee, että vielä 1980-luvun lopussa keskimäärin 20 prosenttia kunnallisveron tuotosta jäi kuntien käyttöön oman harkinnan mukaan.

Euroopan Unionin piirissä on arvioitu, että itsehallinto toteutuu, jos kunnallisveron tuotosta jää 25 prosenttia kuntien omien päätösten toteuttamiseen. Tutkija epäilee, että siihen ei tällä hetkellä yllä yksikään suomalainen kunta.

- Jos itsehallinto olisi edes 20 prosenttia, kunnat ottaisivat paremmin huomioon ihmisten todelliset tarpeet esimerkiksi koulutoimessa sekä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Se merkitsisi parempaa huolenpitoa myös kirjastoista, muusta kulttuurista ja vapaa-ajan toiminnoista, Heuru laskee."

Juhlapuheissa julistettu EU:n läheisyys- eli subsidiariteetti -periaate on siten vain sanahelinää.

Valtiovalta suunnittelee kuntien itsehallinnon kaventamista edelleen. Harkinnanvaraisia valtionosuuksia ei tulevaisuudessa ehkä jaetakaan niille kunnille, joiden taloudellinen tilanne on vaikein vaan niille, jotka ahkerimmin leikkaavat menoja. Valtiovarainministeriön virkamiehet Immo Pohjola ja Tuomo Mäki kirjoittavat Taloussanomissa 18.6.2003 seuraavasti:

”Tavoitteena voitaisiin pitää, että tulevaisuudessa julkisen sektorin tasapaino- tai ylijäämätavoitteet osoitettaisiin sitovasti valtion ohella myös kunnille… Kunnallislaki kaipaisi täsmennystä siitä … mitä sanktioita ehkä voitaisiin käyttää, jos tavoitteista livetään…
Valtion ja kuntien yhteinen neuvotteluelin voitaisiin velvoittaa seuraamaan myös yksittäisten kuntien tasapainokehitystä ja tekemään tarvittaessa tätä koskevia ehdotuksia, jotka otettaisiin huomioon esimerkiksi kuntien harkinnanvaraisia valtionosuuksia myönnettäessä.”

Kunnat leikanneet peruspalveluista

Kuntien tulopohjan heikentyminen on väistämättä johtanut siihen, että ne ovat joutuneet leikkaamaan menojaan. Kuntien menot on mielekästä suhteuttaa koko kansantalouden voimavaroihin eli vuotuisen tuotannon arvoon, bruttokansantuotteeseen. Vuonna 1995 kuntien kokonaismenot olivat 20,5 prosenttia bruttokansantuotteesta. Vuonna 2000 tuo suhde oli laskenut 18,1 prosenttiin, mutta on kasvanut sen jälkeen 18,6 prosenttiin (vuonna 2001).

Huomionarvoista on, että kunnat ovat säästäneet nimenomaan peruspalveluista: terveydenhuollosta, sosiaalipalveluista ja koulutuksesta. Terveydenhuoltomenojen osuus aleni kuudessa vuodessa (1995 – 2001) 5,2 prosentista 5,0 prosenttiin, sosiaalipalveluiden osuus 5,5 prosentista 4,5 prosenttiin ja koulutuksen osuus 4,5 prosentista 3,9 prosenttiin. Sen sijaan yleisen julkishallinnon, järjestyksen ja turvallisuuden, elinkeinoelämän edistämisen sekä vapaa-aikapalveluiden osuudet eivät laskeneet. Toisin sanoen kunnat eivät ole juurikaan säästäneet hallintomenoistaan eivätkä toissijaisista vapaa-ajan palveluista kuten usein on vakuutettu.

Samaan aikaan myös valtio leikkasi menojaan tuntuvasti, vielä paljon kuntia enemmän. Valtion kokonaismenojen suhde bruttokansantuotteeseen aleni 35,0 prosentista (1995) 24,9 prosenttiin (2001).

Näissä tarkasteluissa valtionosuudet kunnille ovat mukana sekä kuntien että valtion menoissa. Kun tarkastellaan julkisia menoja kokonaisuutena, nämä julkisen sektorin sisäiset rahavirrat on sulautettava pois. Kaikkien julkisten terveydenhuoltomenojen suhde bruttokansantuotteeseen oli vuonna 1995 6,2 prosenttia, mutta vuonna 2001 enää 6,0 prosenttia. Julkisten koulutusmenojen osuus aleni 7,3 prosentista 6,4 prosenttiin. Sosiaaliturvamenojen suhde bruttokansantuotteeseen aleni 26,0 prosentista peräti 20,7 prosenttiin.

Peruspalveluista tinkiminen on näkynyt terveyskeskusten ja sairaaloiden jonoina, vanhustenhoidon puutteena, lastensuojelun ongelmina, toimeentulotuen karsimisena, isompina opetusryhminä, tukiopetuksen vähäisyytenä ja monilla muilla tavoin. Pelkästään palveluiden käyttäjät eivät ole joutuneet kärsimään. Myös niiden tuottajat eli kunnantyöntekijät ovat joutuneet venymään jaksamisen äärirajoille.

Julkinen sektori ei ole Suomessa suuri

Usein toistettu myytti on, että Suomessa julkinen sektori on poikkeuksellisen suuri. Työntekijöiden lukumäärällä mitattuna Suomen julkinen sektori on kyllä edelleen yksi EU-maiden suurimpia. Myös veroasteen väitetään olevan Suomessa korkea, mutta eri maiden veroasteet ovat hyvin huonosti vertailukelpoisia. Oikeampi tapa mitata julkisen sektorin kokoa on verrata julkisia menoja bruttokansantuotteeseen.

Vielä vuonna 1995 julkiset menot olivat Suomessa 59,6 prosenttia bruttokansantuotteesta. Vuonna 2002 tuo suhde oli pudonnut tasan puoleen, 50 prosenttiin. Samaan aikaan kaikissa EU-maissa julkisten menojen suhde bruttokansantuotteeseen aleni 50,9 prosentista 47,7 prosenttiin. Julkisten menojen suhde bruttokansantuotteeseen oli Suomessa siten enää pari prosenttia korkeampi kuin EU-maissa keskimäärin. Ruotsin ja Tanskan lisäksi Suomea suurempi julkinen sektori oli Ranskassa, Itävallassa ja Belgiassa eivätkä Saksa, Italia ja Hollanti jääneet paljoakaan Suomesta jälkeen.

Tunnettu tosiasia on myös, että julkinen sektori (valtio, kunnat, kuntayhtymät ja sosiaaliturvarahastot) on Suomessa ollut ylijäämäinen jo vuodesta 1998 lähtien. Vuodesta 2000 lähtien julkisen sektorin ylijäämä on ollut Suomessa suurempi kuin missään muussa EU-maassa ja ennusteiden mukaan näin jatkuu myös lähivuosina. Myös valtiontalous on ollut ylijäämäinen vuodesta 2000 lähtien. Palkansaajien tutkimuslaitoksen mukaan valtiontalous on edelleen suurin piirtein tasapainossa vuonna 2004.

Myös Suomen julkisen sektorin bruttovelka on yksi EU-maiden pienimpiä. Kansantuotteeseen suhteutettuna se on alentunut joka vuosi vuodesta 1995 lähtien. Nettovelkaa julkisella sektorilla ei Suomessa ole lainkaan vaan julkisen sektorin saamiset ovat suuremmat kuin velat lähinnä työeläkelaitosten ansiosta. Myöskään kunnat eivät keskimäärin ole kovin pahoin velkaantuneita. Kuntien lainakanta oli vuoden 2002 lopussa keskimäärin 862 euroa asukasta kohti. Samaan aikaan niiden kassavarat olivat keskimäärin 536 euroa asukasta kohti. Kunnittain tilanne vaihteli huomattavasti. Useilla kunnilla kassavarat olivat suuremmat kuin velat. Lisäksi kunnilla on saamisia. Vertailun vuoksi mainittakoon, että valtion bruttovelka oli noin 11 400 euroa asukasta kohti.

Näistä luvuista voidaan hyvin vetää se johtopäätös, että julkisten palveluiden kehittämiseen on Suomessa varaa ja varoja.

Mistä rahat kunnille ?

Edellä kerrotun valossa on selvää, että valtion toimet ovat avainasemassa kuntien rahoituksen turvaamisessa.

Ensinnäkin on lisättävä valtionosuuksia, koska ne kohtelevat eri kuntia melko tasapuolisesti. On peruutettava kuntien valtionosuuksiin 90-luvulla tehdyt leikkaukset.

Toiseksi, kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta on lisättävä, mistä hyötyvät tosin eniten suurituloisimmat kunnat. Myös yhteisöveron korotus 29 prosentista ylöspäin toisi kunnille lisää tuloja.

Kolmanneksi, valtion päätöksiä tarvitaan kunnallisverotuksen muuttamiseksi progressiiviseksi, asteittain tulojen mukaan kohoavaksi, kuten valtion tuloverokin on. Kaikista verotuloista (ml. pakolliset sosiaalivakuutusmaksut) oli vuonna 2002 enää yksi kahdeksasosa (12,5 %) progressiivisesti määräytyvää valtion tuloveroa. Sen sijaan arvonlisäveron ja muiden välillisten verojen osuus oli 30 prosenttia. Niitä pienituloiset joutuvat usein maksamaan suuremman osan tuloistaan kuin suurituloiset, joten on kyseenalaista, onko Suomen verotus kokonaisuutena enää progressiivista.

Mitä kuntatasolla sitten voidaan tehdä, kun kuntien johtavat virkamiehet ja luottamushenkilöt valittavat rahapulaa ?

Ensimmäinen tehtävä on laittaa menot tärkeysjärjestykseen, peruspalvelut ennen toissijaisia palveluita. Tuntuu oudolta, että Helsingillä olisi varaa olympiastadionin kattamiseen tai musiikkitaloon, mutta ei leikkausjonojen lyhentämiseen. Usein kunnat syyllistyvät myös ylimitoitettuihin rakennushankkeisiin ja tarpeettomaan pröystäilyyn. Monet katu- ja tiehankkeet vain lisäävät liikennettä eivätkä ole kestävän kehityksen mukaisia. Sinänsä pieniä mutta kuvaavia turhia menoeriä ovat johtavien viranhaltijoiden suhteettomat palkankorotukset ja monet matka- ja muut korruptiomenot.

Kuntien toimintojen entistä laajempi yksityistäminen on myös johtanut siihen, että usein yksityiset yritykset laskuttavat kuntia kohtuuttomasti. Tämä on viime vuosina levinnyt jopa lastensuojeluun. Hyvinkäällä kaupunki joutuu maksamaan lapsen sijoittamisesta perhekotiin enimmillään jopa 350 euroa vuorokaudessa eli yli 10 000 euroa kuukaudessa. Tällaisten hintojen vallitessa ei olekaan ihme, että yksi alan yritys (Jussin kodit Haukiputaalla) on jo osa pörssiyhtiötä (A Company Finland).

Myös rakennushankkeita kannattaa jarruttaa silloin, kun tarjoushinnat kohoavat kohtuuttoman korkeiksi. Kesäkuussa 2002 Tekra -konsernin entinen omistaja Heikki Alanen kertoi julkisuudessa, että asfalttialalla oli johtavien yritysten kartelli. Kauppalehti kertoi 14.6.2002:

”Alanen sai pari viikkoa sitten Kilpailuvirastolta kutsun saapua suulliseen kuulemiseen. – Asfalttialalla vallitsi lähes täydellinen hintakartelli vuosina 1995, 1996 ja 1997. Kartelli kattoi Suomen laidasta laitaan. Siihen osallistuivat miltei kaikki alan yritykset, myös oma yhtiöni eli Tekra-Asfaltti, Alanen kertoo. – En halunnut valehdella Kilpailuvirastolle. Kun kerroin totuuden kartellista, tuli heti parempi olo. - Kartellissa jaoimme keskenämme ilman kilpailua kaikki urakat, kuten kuntien, Tielaitoksen ja Ilmailulaitoksen suuret päällystysurakat. Alanen laskee, että asfaltoinnin hinnat nousivat kartellivuosina jopa kolminkertaisiksi verrattuna 1990-luvun alun lamavuosien tasoon.”

Sittemmin Kilpailuvirasto on tutkimuksissaan ulottanut asfalttialan kartellin olemassaolon ainakin vuosiin 1995 - 2002. Kuinka paljon näitä kartelleja eri aloilla on edelleen ? Paljonko kunnat maksavat kaikenkarvaisille konsulteille turhasta työstä ?

Useissa kunnissa myös melkein aina tahallisesti aliarvioidaan verotulot ja muutkin tulot, kun talousarviota laaditaan. Poikkeuksia ovat olleet lähinnä talouden yllättävät käänteet alaspäin, jolloin verotulot on saatettu yliarvioida. Alhaisia tuloennusteita on sitten käytetty perustelemaan menojen leikkauksia. Samalla tavalla myös valtiovarainministeriö on yleensä aliarvioinut valtion tulot.

Kiinteistöveroa kunnat voivat periä vuosittain vakituisista asuinrakennuksista 0,22 – 0,50 prosenttia asuinrakennuksen verotusarvosta. Muista rakennuksista ja tonteista peritään yleistä kiinteistöveroa: 0,50 – 1,00 prosenttia verotusarvosta. Kiinteistövero on luonteeltaan varallisuusvero ja siksi periaatteessa sopiva. Ongelma vain on, että sitä peritään myös tavanomaisista asunnoista ja omakotitaloista, mummonmökeistäkin. Lakia pitäisi muuttaa siten, että kohtuullinen asuminen jäisi veron ulkopuolelle. Muiden kuin asuinrakennusten kiinteistöveroa voisi nostaa lähemmäksi lain sallimaa ylärajaa, 1 prosenttia. Vuonna 2003 se oli kunnissa keskimäärin 0,70 prosenttia. Tämän yleisen kiinteistöveron pääasiallisia maksajia ovat yritykset.

Takaisin etusivulle